Governo digital nas prefeituras: veja dados da TIC Governo 2025, os principais gargalos e o IMRD criado pela Estação Pública para medir a relação com o cidadão.
O governo digital já faz parte da rotina de boa parte das prefeituras brasileiras. Hoje, 64% dos municípios recebem solicitações de serviços por WhatsApp ou Telegram, 50% recebem pedidos pelo próprio site e 21% oferecem aplicativo próprio. O telefone ainda lidera, presente em 83% das prefeituras.
Esses números mostram que o acesso do cidadão à prefeitura mudou. O cidadão já não depende apenas do balcão para iniciar uma solicitação. Porém, a digitalização não avança no mesmo ritmo em todas as etapas da jornada. Ainda há diferenças importantes entre abrir um canal, permitir que o serviço seja resolvido online e acompanhar se a experiência funcionou.
O estudo “Da fila ao WhatsApp”, produzido pelo Observatório de Tendências da Estação Pública, iniciativa do Impact Hub voltada à inovação em governo e políticas públicas, foi desenvolvido a partir dos dados da TIC Governo 2025, pesquisa do Cetic.br/NIC.br sobre o uso de tecnologias da informação e comunicação no setor público brasileiro.
A edição de 2025 dessa pesquisa representa as 5.570 prefeituras do país e reúne dados sobre canais de atendimento, serviços digitais, formas de identificação, monitoramento e outras práticas adotadas pelos municípios.
A partir dessa base, o estudo da Estação Pública analisa como as prefeituras estão lidando com acesso, serviços, identidade digital, atendimento e escuta do cidadão.
O material também apresenta uma leitura própria da Estação Pública sobre essa transformação: o Índice de Maturidade do Relacionamento Digital, desenvolvido para avaliar quanto a digitalização municipal está se convertendo em uma relação de fato orientada ao cidadão.
O WhatsApp se tornou uma das principais portas de entrada do governo digital
Entre 2021 e 2025, a proporção de prefeituras que recebem solicitações por WhatsApp ou Telegram passou de 48% para 64%. No mesmo período, o uso do website para esse tipo de pedido cresceu de 46% para 50%, enquanto os aplicativos próprios passaram de 17% para 21%.
Os números indicam uma mudança importante. A digitalização municipal não está acontecendo apenas pela criação de novas plataformas públicas. Em muitos casos, ela avança por meio de canais que já fazem parte da rotina da população.
Isso aparece com ainda mais clareza nos municípios menores. Entre as cidades com até 10 mil habitantes, 64% das prefeituras recebem pedidos pelo WhatsApp, enquanto apenas 15% usam aplicativo próprio. Nas cidades com mais de 500 mil habitantes, o aplicativo chega a 68%.
Para municípios com menos estrutura tecnológica, isso sugere uma direção: não é necessariamente o desenvolvimento de um novo aplicativo que vai melhorar o atendimento digital, mas sim a capacidade de organizar, registrar e integrar solicitações feitas em canais já utilizados pela população.
Abrir um canal digital ainda não significa resolver o serviço online
O avanço dos canais é apenas uma parte da digitalização do acesso do cidadão ao governo.
Os serviços disponíveis à população pela internet estão relacionados a documentos, arrecadação e burocracia, enquanto serviços que eliminam deslocamento, espera ou etapas presenciais ainda aparecem com menor frequência.
Entre as prefeituras com website, 89% permitem baixar documentos ou formulários, 83% oferecem emissão de nota fiscal eletrônica e 74% permitem emitir boletos de tributos e guias. Já o agendamento de consultas e atendimentos aparece em apenas 34%.
O estudo organiza essa diferença em uma escada de serviços digitais. Nos primeiros níveis, o cidadão encontra informações, baixa documentos e envia formulários. Depois vêm as transações, como pagamento, inscrição e agendamento. O estágio seguinte seria a possibilidade de concluir toda a jornada sem precisar ir à prefeitura.
Isso expõe uma distinção importante para o debate sobre governo digital. Um serviço pode começar online e ainda depender de etapas manuais, presenciais ou de sistemas que não conversam entre si.
A diferença entre municípios aumenta conforme o serviço fica mais complexo
As desigualdades entre municípios pequenos e grandes aparecem menos nos serviços simples e mais naqueles que exigem integração.
Entre as prefeituras com até 10 mil habitantes, 89% permitem baixar documentos pelo site. Nas cidades com mais de 500 mil habitantes, são 96%. A diferença é de 7 pontos percentuais.
No agendamento online, a distância chega a ser de 48 pontos: 26% entre os menores municípios e 74% entre os maiores. Na consulta de processos, a diferença chega a 44 pontos percentuais.
Portanto, a desigualdade digital municipal aparece principalmente quando transformar um processo em serviço digital exige integração entre sistemas, cadastros, equipes e etapas administrativas.
O recorte entre capitais e interior reforça essa diferença. As capitais são apenas 26 entre as 5.570 prefeituras brasileiras. Nelas, 85% coletam dados sobre o uso dos serviços digitais. No interior, são 30%. No uso do Gov.br, a diferença também é grande: 62% nas capitais e 16% no interior.
Por isso, olhar apenas para grandes cidades produz um retrato incompleto do governo digital no país.
A identidade digital ainda é fragmentada
Outro ponto analisado pelo estudo é a forma como o cidadão se identifica para acessar os serviços municipais.
Metade das prefeituras exige algum tipo de login ou cadastro para pelo menos um serviço online. Porém, apenas 17% aceitam o login único Gov.br. Entre as que exigem identificação, 84% utilizam cadastro próprio.
Na prática, isso significa que o cidadão ainda pode precisar criar diferentes contas e senhas para se relacionar com diferentes órgãos públicos.
A adoção do Gov.br cresce conforme aumenta o porte do município. Nas cidades com até 10 mil habitantes, 13% aceitam essa forma de autenticação. Acima de 500 mil habitantes, o percentual chega a 51%.
Dessa forma, a integração da identidade digital aparece como uma das lacunas da relação entre cidadão e prefeitura.
O atendimento digital ainda funciona principalmente de forma assíncrona
Ter um canal disponível também não significa receber uma resposta imediata. Entre as prefeituras com website, 95% oferecem e-mail. Já o chat com atendente em tempo real aparece em 24%, enquanto chatbots ou assistentes virtuais estão presentes em 12%.
O porte municipal faz diferença. Chatbots aparecem em 57% das cidades com mais de 500 mil habitantes, mas em apenas 6% daquelas com até 10 mil habitantes.
Ao mesmo tempo, 17% das prefeituras já declararam iniciativas de inteligência artificial generativa voltadas ao público.
O avanço se conecta a uma discussão que o Observatório de Tendências da Estação Pública já analisou no estudo “Uso de inteligência artificial no setor público brasileiro”, que aprofunda a adoção de IA no governo, seus usos e os desafios para gestores públicos e startups B2G.
No entanto, a presença da tecnologia não responde sozinha à principal questão. Um chatbot pode estar disponível sem conseguir concluir uma solicitação. Nesse caso, a automação muda o canal, mas não necessariamente resolve o serviço.
O maior problema está no que acontece depois que o cidadão entra
Se o acesso digital avançou, a capacidade de acompanhar o uso desses serviços continua baixa.
Apenas 30% das prefeituras com website coletaram dados sobre o uso dos seus serviços digitais nos 12 meses anteriores à pesquisa. Outros 62% afirmaram não ter coletado essas informações.
Sem esses dados, a prefeitura tem dificuldade para saber quais serviços são mais acessados, em quais etapas o cidadão abandona uma solicitação ou quais canais estão funcionando melhor.
Entender esses pontos de abandono também exige olhar para o comportamento de quem utiliza o serviço. As ciências comportamentais aplicadas a políticas públicas ajudam a investigar por que pessoas não concluem jornadas, não aderem a serviços disponíveis ou encontram barreiras que nem sempre são percebidas pela gestão.
A medição de satisfação é ainda menos frequente. Só 22% das prefeituras com website avaliaram a satisfação dos usuários, o equivalente a 1.153 municípios. Mesmo entre cidades com mais de 500 mil habitantes, o percentual chega a 49%. Nas cidades com até 10 mil habitantes, fica em 18%.
É justamente nessa lacuna que a leitura desenvolvida pela Estação Pública acrescenta uma camada própria ao debate. Se a análise ficar restrita à quantidade de sites, aplicativos, chatbots ou outras ferramentas adotadas, parte importante da relação com o cidadão fica de fora.
A pergunta que a Estação Pública fez foi: a prefeitura sabe se o serviço foi utilizado, concluído e bem avaliado?
IMRD desloca o debate da tecnologia para a relação com o cidadão
O Índice de Maturidade do Relacionamento Digital, IMRD, foi desenvolvido pela Estação Pública para organizar essa discussão.
Segundo Alan da Silveira, especialista em inovação em governo e políticas públicas e coordenador da Estação Pública, a proposta é medir quanto as prefeituras brasileiras transformaram a digitalização em uma relação efetivamente orientada ao cidadão.
Para isso, o índice organiza os dados da TIC Governo 2025 em cinco dimensões, cada uma com peso próprio na pontuação final.
Acesso, 20 pontos: pedidos por site e WhatsApp, site adaptado ao celular e aplicativo próprio.
Serviços, 30 pontos: os oito serviços digitais investigados pela TIC Governo nos websites das prefeituras.
Integração, 15 pontos: exigência de login para serviços online e adoção do Gov.br.
Interação, 15 pontos: formulário, chat, chatbot, ouvidoria e consulta pública.
Gestão da Experiência, 20 pontos: coleta de dados de uso e medição da satisfação dos usuários.
A pontuação de cada dimensão é calculada multiplicando seu peso pela média das proporções dos indicadores que a compõem. A soma gera uma escala de 0 a 100. Nesta primeira aplicação, o cálculo foi feito por recortes agregados, e não prefeitura a prefeitura.
“O índice foi criado para deslocar o debate sobre governo digital da quantidade de tecnologia para a qualidade da relação com o cidadão. A quantidade de ferramentas deixa de ser o principal parâmetro. O que passa a importar é até que ponto os canais e serviços permitem uma relação integrada, acompanhada e capaz de aprender com a experiência de quem usa os serviços públicos.”
Alan da Silveira, especialista em inovação em governo e políticas públicas
Ter tecnologia não basta para ser um governo orientado ao cidadão
O IMRD organiza a maturidade em quatro estágios: governo disponível, governo acessível, governo transacional e governo orientado ao cidadão.
Porém, há uma condição adicional para atingir o estágio mais alto. Mesmo que a pontuação total seja elevada, uma prefeitura só pode ser classificada como orientada ao cidadão se alcançar pelo menos 75% da pontuação máxima em Gestão da Experiência.
Essa escolha metodológica deixa clara a lógica do índice. Uma prefeitura pode ter aplicativo, chatbot, inteligência artificial e uma ampla oferta de serviços digitais e ainda não saber se o cidadão conseguiu resolver seu problema.
Portanto, o IMRD não premia quem simplesmente acumulou mais ferramentas. Ele torna visível a distância entre disponibilizar tecnologia e gerir a experiência de quem efetivamente utiliza os serviços públicos.
Essa é uma contribuição própria do Observatório de Tendências da Estação Pública. A TIC Governo oferece a base de dados sobre digitalização municipal. A Estação Pública reorganiza esses indicadores para responder a uma pergunta diferente: até que ponto essa infraestrutura digital está produzindo uma relação orientada ao cidadão?
Brasil marca 47 pontos em 100 no IMRD
Na primeira leitura do índice, o Brasil alcança 47 pontos em 100.
Os municípios com até 10 mil habitantes ficam em 43 pontos. As cidades entre 10 mil e 100 mil habitantes chegam a 49. Entre 100 mil e 500 mil habitantes, o índice sobe para 65. Acima de 500 mil, alcança 78. As capitais chegam a 80 pontos.
A composição da nota brasileira ajuda a identificar onde a relação digital avançou e onde ainda estão os maiores problemas.
Em Serviços, o Brasil alcança 66% do potencial. Em Acesso, 52%. Interação chega a 46%.
Os resultados mais baixos aparecem em Integração, com 33%, e principalmente em Gestão da Experiência, com apenas 26%.
Em termos de pontuação, a nota brasileira é formada aproximadamente por 19,8 pontos em Serviços, 10,4 em Acesso, 6,9 em Interação, 4,95 em Integração e 5,2 em Gestão da Experiência. A soma chega a 47,25 pontos, apresentados no estudo como 47.
O dado localiza o principal desequilíbrio do governo digital municipal brasileiro. A oferta de serviços já alcança dois terços do potencial medido pelo índice, enquanto a capacidade de acompanhar uso e satisfação chega a pouco mais de um quarto.
Nem mesmo as capitais, com 80 pontos, alcançam o estágio de governo orientado ao cidadão no exercício apresentado pelo estudo.
O que os dados indicam para gestores públicos
A leitura do estudo aponta algumas prioridades para quem trabalha com governo digital nos municípios.
Uma delas é tratar o WhatsApp como canal oficial, com protocolo, registro, prazos de resposta e integração aos sistemas de atendimento. Também é necessário priorizar serviços que reduzam deslocamentos e filas, como agendamentos, acompanhamento de pedidos e emissão de documentos.
Outra frente é integrar a identidade digital, reduzindo a quantidade de cadastros próprios, e incorporar indicadores simples aos serviços: quantas pessoas usam, quantas concluem, onde abandonam e como avaliam a experiência.
Digitalizar um serviço também exige criar condições para que ele continue funcionando ao longo do tempo. Governança, equipes responsáveis e indicadores ajudam a reduzir o risco de que projetos de inovação pública sejam interrompidos nas trocas de gestão.
O estudo também chama atenção para a realidade dos municípios menores. Metade das prefeituras não possui área de TI, o que aumenta a necessidade de soluções compartilhadas, modulares e adequadas à capacidade local. Ao mesmo tempo, telefone e atendimento presencial continuam necessários para incluir quem não tem conexão, dispositivo ou habilidade digital.
E o que isso significa para startups B2G
Para startups que desenvolvem soluções para o setor público, os dados mostram necessidades bastante concretas. Essa aproximação entre problemas públicos e soluções tecnológicas é também um dos desafios da conexão entre startups e governo, especialmente quando a tecnologia precisa se adaptar às condições reais de implementação dos municípios.
Soluções baseadas em mensageria podem ter maior aderência do que a criação de novos aplicativos, principalmente quando incluem protocolo, registro e integração. A interoperabilidade com Gov.br e sistemas já existentes também aparece como uma necessidade recorrente.
Outro ponto é incorporar métricas ao próprio produto. Dados de uso, conclusão e satisfação não deveriam aparecer apenas como recursos adicionais, mas fazer parte da solução desde o início.
Para atender municípios com pouca estrutura tecnológica, implantação simples, baixo custo operacional e suporte contínuo também ganham peso. E, no caso de chatbots e inteligência artificial, o desafio está em avançar da resposta automática para a conclusão efetiva de serviços.
O próximo passo do governo digital é saber se o serviço funcionou
As prefeituras brasileiras já abriram novas portas digitais. O WhatsApp se espalhou, os sites oferecem cada vez mais serviços e novas tecnologias começam a chegar ao atendimento público.
Porém, o estudo mostra que a maturidade dessa relação depende de algo que não aparece na simples contagem de ferramentas. É preciso saber o que acontece depois que o cidadão entra.
O IMRD desenvolvido pela Estação Pública ajuda a tornar essa diferença mensurável. O Brasil alcança 66% do potencial em Serviços, mas apenas 26% em Gestão da Experiência. Isso significa que o avanço da digitalização ainda não foi acompanhado, na mesma proporção, pela capacidade de observar uso, conclusão e satisfação.
A questão central deixa de ser quantas tecnologias uma prefeitura possui. Passa a ser se essas tecnologias ajudam o cidadão a resolver o que precisa e se a gestão pública consegue aprender com essa experiência.
